長沙高新區

　　國家自主創新示范區是經國務院批準，在推進自主創新和高新技術產業發展方面先行先試、探索創新經驗、做出示范的區域。設立國家自創區的戰略意義在于強化自主創新的引領示范效應，加大創新創業政策先行先試的力度，本文擬從如何明確“五大關系”，即管理模式與運行主體、批準范圍與實施范圍、國家政策與地方政策、國家評價和地方考核、國家自創區與其他國家級園區等，進一步加快推進國家自創區建設方面進行分析研究，并提出相關對策和建議。

　　國家自主創新示范區是經國務院批準，在推進自主創新和高新技術產業發展方面先行先試、探索創新經驗、做出示范的區域，是新時期我國實施創新驅動發展戰略的重大舉措。自2009年3月中關村國家自創區成立以來，至今國務院已批復成立了17家國家自創區，涉及47家國家高新區，形成了以國家高新區為主要發展載體的構架。

　　設立國家自創區的戰略意義在于強化自主創新的引領示范效應，加大創新創業政策先行先試的力度，目的是把國家高新區從“一次創業”的1.0版、“二次創業”的2.0版，轉型提升為“創新驅動”的3.0版。長株潭國家自創區成立于2014年12月，經過兩年多的建設取得較好發展，主要經濟指標增速在30%左右，充分展示出國家自創區、國家高新區在湖南省高新技術產業發展中的先行軍、排頭兵、領頭雁作用。然而，在推進國家自創區建設過程中也遇到許多困惑和問題。本文擬從如何明確“五大關系”、進一步加快推進國家自創區建設方面進行分析研究，并提出相關對策和建議。

株洲高新區

　　一、管理模式與運行主體

　　從已成立的17家國家自創區批復來看，主要有4種組織模式：一是“一區多園”模式。有中關村“一區十六園”、上海張江“一區十八園”、天津“一區二十二園”等3家。二是“獨立園區”模式。有武漢東湖、西安、成都、杭州、重慶等以武漢東湖、西安、成都、杭州、重慶高新區為基礎成立的5家國家自創區。三是“一市一區”模式。以深圳市成立的國家自創區。四是“多區協同”模式。有由南京、蘇州等8家國家高新區組成的蘇南國家自創區;由長沙、株洲、湘潭3家國家高新區組成的長株潭國家自創區;由廣州、珠海等8家國家高新區組成珠三角國家自創區等8家。

　　國家自創區無論采取哪種模式，從管理形式上可分成4個層次：一是國家自創區所在省成立的省國家自創區建設領導小組，是省政府統籌推動國家自創區建設發展的議事協機構，由省委書記擔任顧問，省長擔任組長，分管副省長任副組長，省直相關部門和國家高新區所在市政府領導為成員;二是省國家自創區建設領導小組辦公室，是領導小組的辦事工作機構，設在省科技行政主管部門;三是國家高新區所在市的市委、市政府;四是組成國家自創區的國家高新區管委會。

　　筆者認為，明確和處理好4個層次的主體職能職責關系，對于加快推進國家自創區建設具有十分重要作用。這4個層次有4個主體：一是高層決策主體——省國家自創區建設領導小組，負責將國家創新驅動發展戰略，通過與科技部建立部省共建機制，抓好國家自創區建設的頂層設計和貫徹落實，研究審議國家自創區建設的重大決策事項，審議國家自創區先行先試政策，統籌協調國家自創區建設重大項目及其他與自創區建設相關的重大事項。二是協調推進主體——省國家自創區領導小組辦公室，主要負責組織編制國家自創區發展規劃，制定省層面重大政策試點、重大平臺與項目建設、重點人才引進計劃等，編制績效評估體系，協調推動創新資源開放共享。三是組織建設主體——國家自創區所在市政府，主要負責落實領導小組及辦公室重點部署和工作任務，研制國家自創區產業發展、空間布局和先行先試政策等。四是實施執行主體——組成國家自創區的國家高新區，主要負責省領導小組、辦公室和所在市政府有關國家自創區建設工作任務的具體實施落實。對于長株潭國家自創區這種“多區協同”模式而言，由于涉及多個國家高新區和所在地市政府，因此，必須充分發揮部際小組和省國家自創區建設領導小組作用，發揮省科技行政部門協調推進主體作用，通過建立自創區工作會商與聯動推進工作機制，確保省直相關部門、長株潭三市與國家高新區之間的統籌協調聯動。

湘潭高新區遠眺圖

　　二、批準范圍與實施范圍

　　在國務院對國家自創區批復中，第一條提出“同意XX、XX等國家高新區建設國家自主創新示范區，區域范圍為國務院有關部門公布的開發區審批公告確定的四至范圍。”換言之，國家要求所有國家自創區建設及政策覆蓋面都必須在國土資源部等相關部門的批準范圍之內。然而，國家高新區自1990年代初期創建以來，經過近30年的快速發展，規劃范圍不斷擴大。大部分省市政府在國務院批復的基礎上，根據國家高新區發展需要，在符合城市總體規劃、土地利用規劃和高新技術產業發展規劃前提下，采取托管方式拓展高新區發展空間。例如，武漢東湖高新區1991年國家批準規劃面積為43平方公里，經過6次區域調整和托管，現有面積為518平方公里。在《武漢東湖國家自創區示范區總體規劃(2011-2020年)》中，明確實施范圍為東湖開發區托管區域，總面積為518平方公里。在長株潭國家自創區中，長沙高新區1991年國務院批準規劃面積為18.6平方公里，1997年實行“一區四園”管理體制，通過3次托管調整，全區規劃面積擴大到280平方公里，其中岳麓區高科技園(麓谷)由7平方公里拓展到140平方公里。株洲高新區1992年國務院批準規劃面積為8.8平方公里，2000年與天元區合并后，總面積達328平方公里。2009年3月進入“國家隊”的湘潭高新區，現有面積拓展到46.8平方公里。在《長株潭國家自主創新示范區發展規劃綱要(2015-2025年)》中，提出按照法定城鄉規劃及“一區三谷多園”的架構，逐步完善空間布局，“一區”即長株潭國家自創區;“三谷”分別為長沙高新區“麓谷創新谷”、株洲高新區“中國動力谷”、湘潭高新區“智造谷”;“多園”為在長株潭三市規劃建設的國家級、省級開發區、工業園區、新型工業化產業化基地等若干園區。

　　由此可知，國家的戰略要求是在國家有關部門批準范圍內推進國家自創區建設，先行先試，探索路徑，取得成功經驗，發揮示范引領帶動作用。而省市政府則是借助于國家自創區品牌，盡量擴大國家自創區建設范圍，做大政策覆蓋面。

　　筆者認為，對于國家自創區實施范圍，既不能不考慮20多年來高新技術產業迅猛發展的迫切需要實際情況，固守20、30年前審批的規劃一成不變，也不能隨意擴大范圍，從而失去國家設立國家自創區的初衷和戰略意義。應該按照有利于“目標集中、資源集聚、創新集成、產業集群、功能集合、土地集約”原則，科學合理地做好國家自創區實施規劃。

　　三、國家政策與地方政策

　　研究和制定自主創新政策，并開展先行先試是國家自創區的重要使命。在國務院對國家自創區批復中，在同意獲批國家自創區適應中關村國家自創區有關等政策措施的同時，又支持國家自創區所在省市政府研究制定適合于本地的相關政策措施。如在國務院關于武漢東湖國家自創區批復中，不但明確同意東湖高新區適用中關村國家自創區有關政策措施，還支持湖北省及武漢市政府積極利用政府采購政策等。在《國務院關于同意支持長株潭國家高新區建設國家自主創新示范區批復中》指出，同意長株潭國家高新區享有國家自主創新示范區相關政策，同時結合自身特點，積極開展科技體制改革和機制創新，在科研院所轉制、軍民融合發展等方面先行先試。

　　目前，國家自創區政策主要是中關村自創區制定的“6+4”政策，包括中央級事業單位科技成果處置權和收益權改革試點政策、鼓勵創新創業稅收試點政策、股權激勵試點政策、科研經費分配管理改革試點政策、高新技術企業認定試點政策、建設全國場外交易市場試點政策等6項政策，以及2015年國務院決定的中關村國家自創區試點的有關有限合伙制創業投資企業法人合伙人企業所得稅等4項政策。

　　這些政策對于加快推進國家全面深化改革、創新驅動發展、“一帶一路”、大眾創新萬眾創業、“互聯網+”等一系列重要戰略部署，推進自主創新和高新技術產業發展，充分發揮了國家自創區在完善科技創新體制機制、加快轉變經濟發展方式等方面的重要引領、輻射和帶動作用。但是，在實踐中不少省市和國家高新區也深深感到，從中關村“6+4”政策的受眾主體來看，越是高校及科研院所、國家事業單位密集的國家自創區，政策實施的效果就越好。換言之，對于高校及科研院所、國家事業單位較少的國家自創區，省市政府必須以國家自創區政策為導向，結合各地實際，以企業作為創新主體來研究制定以有利于促進創新創業、加快行政審批改革和充分發揮市場對資源的配量作用等為主題的政策。因此，上海市委市政府、河南省委省政府、湖南省委省政府等以及深圳市、南京市、成都市、西安市等地紛紛制定出臺了一系列推進國家自創區建設的政策和措施。

　　筆者認為，國家在做好國家自創區政策總結、提升和推廣的同時，應該更多更大力度地支持各地緊扣國家自創區建設的目標和特色，充分踐行政策先行先試內涵，當好政策創新和突破的先行者、排頭兵。

　　四、國家評價和地方考核

　　國家自創區自中關村國家自創區成立至今已有8年時間。根據國家對自創區建設要求，科技部正在起草制定《國家自主創新示范區評價指標體系》。據了解，該體系擬設立新產業新業態、創新創業生態、高端鏈接和輻射帶動、體制機制創新和政策突破等4個一級指標和24個二級指標，是科技部《國家高新區評價指標體系》的升級版，著重指導國家自創區提高自主創新能力、優化創業生態、推進政策為突破口的市場化改革。國家自創區所在省市政府也提出研制國家自創區評價考核體系。如湖南省政府在《長株潭國家自主創新示范區規劃綱要》中明確：“構建科學評價機制，加強對各園區創新資源聚集利用和經濟效益的統計分析、動態監測、考核評估，根據考核評估結果對各分園實行動態管理，建立相應的激勵和退出機制。”

　　多年來，國家高新區所在省市政府雖然對國家級開發區(包括高新區、經開區等)都建立績效考核體系，但是其主要考核指標及權重和戰略導向與國家評價指標體系不盡相同。如長沙市對長沙高新區的績效考核指標中，項目引進與建設、稅收收入、規模以上工業及服務業增加值、固定資產投資等經濟指標占總指標分數的60%以上，且每年必須引進一個投資規模不少于50億元的重大項目，而與創新能力相關的考核指標僅占總指標分數的20%。因此，作為長株潭國家自創區的核心區——長沙高新區，既要接受科技部的綜合評價，又要接受長沙市的績效考核。筆者認為，在科技部研制的《國家自主創新示范區評價指標體系》中，應當將省市政府對國家高新區在領導班子配備、政策支持、財稅體制和簡政放權等方面納入評價內容予以考核，從而促進省市政府把支持國家自創區、高新區建設擺到更加突出的地位，舉全省、全市之力推進發展。要強化評價考核結果的運用，實現考核的公開、公平和公正，突出評價的權威性、可比性和導向性。要建立國家自創區、高新區動態管理機制，對考核評價結果好的給予表彰獎勵，對考核評價結果不合格的，提出警告，限期改正，直至取消國家級牌子。作為“多區協同”的長株潭國家自創區，要將自創區績效考核納入對省直相關部門和長株潭三市的績效考核指標體系。

　　五、國家自創區與其他國家級園區

　　面對經濟發展新常態，國家按照“四個全面”戰略布局要求，把創新驅動發展作為國家的優先戰略，大力推進以科技創新為核心的全面創新。《國家創新驅動發展戰略綱要》提出聚焦國家區域發展戰略，以創新要素的聚集與流動促進產業合理分工，優化區域創新布局，推動區域創新能力和競爭力的整體提升，打造區域經濟增長極。因此，國家在布局國家自創區的同時，又先后批準成立了國家綜合配套改革試驗區、國家自由貿易試驗區、國家級新區等國家級園區。這些國家級園區大都與國家高新區在規劃空間和實施范圍上形成“疊加”。這種“多區疊加”格局對于推進國家自創區、國家高新區建設，既形成有利發展的優勢，又帶來不少新的問題問題。如長沙高新區抓住長株潭城市群“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區、長株潭國家自創區和國家級湘江新區“三區疊加”的區域發展新機遇，圍繞“創建一流機制、聚集一流人才、培育一流企業、打造一流環境”目標，加快轉變經濟發展方式，不斷推進供給側結構性改革，奮力爭先晉位，2016年園區實現營業總收入4800億元，綜合實力在全國156家國家高新區中排列第16位，創新能力位列前十。然而，在工作中也產生一些問題。

　　一是從頂層設計看，缺乏對高新區與“三區”戰略之間系統性、前瞻性和差異性的關聯互動性研究，難以形成國家與地方、部門與園區、園區與園區、政府與市場的有效統籌與協同，實現“1+3>4”的放大效應。二是從管理體制看，缺乏對高新區與“三區”實施高層統籌、高效協調的管理機制。長沙高新區、長株潭國家自創區由科技部主管，長株潭兩型試驗區、湘江新區由國家發改委主管，這種管理體制對長沙高新區形成多頭指揮、多層管理局面。三是從績效評價看，缺乏對高新區與“三區”建立導向一致、指標科學的評價考核體系。由于長沙高新區和“三區”在行政管理上主管部門和主體層次不同，長沙高新區在接受科技部國家高新區綜合評價和長沙市國家級園區績效考核基礎上，增加了長株潭自創區考核評估、長株潭“兩型社會”試驗區差異化考核和湘江新區績效考核，形成國家、省、市、區四級五類多重考核局面。

　　因此，筆者認為，一要科學合理布局，推進“多區疊加”統籌發展。國家要依據區域發展戰略規劃要求和功能定位，從城市建設、城鄉統籌、土地利用、產業發展等整體規劃出發，按照有利資源要素整合、有利土地開發節約、有利綠色協調發展的原則，科學合理布局各類發展區域空間，達到“多區疊加”統籌發展的目的。

　　二要做好頂層設計，推進“多區疊加”融合發展。省市政府要從國民經濟與社會發展整體布局和重大項目實施及帶動影響出發，對各類國家級園區發展戰略和功能定位進行協同性、系統性、前瞻性、差異性研究，實現“多區疊加”有效融合的目標。要從打造國家創新示范引領高地戰略出發，構建跨區域創新網絡，組建區域協同創新共同體，推進國家高新區按照發展高科技、培育新產業的方向轉型升級，統籌和引領區域一體化發展，增強“多區疊加”融合的效果。

　　三要優化體制機制，推進“多區疊加”協同發展。建立部省共建協調機制。省市政府要加強與科技部聯系，落實國家區域發展任務和先行先試政策，推動“多區融合”發展。建立“多區疊加”戰略高層統籌、高效協調的行政管理機構。成立省國家區域協同發展推進機構，負責組織各類國家區域發展規劃的統籌協調和建設推進實施工作。建立“多區疊加”戰略導向一致、指標科學的評價考核體系。

　　(作者系國家高新區發展戰略研究會副會長兼秘書長)