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近年來，我國在公共數(shù)據(jù)開放方面取得積極進展，但與我國龐大的公共數(shù)據(jù)體量相比，數(shù)據(jù)開放的深度和廣度依然不足。因此，在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)和利用過程中，授權運營與開放之間的協(xié)調發(fā)展至關重要，兩者協(xié)同發(fā)展不僅能提升公共數(shù)據(jù)資源利用效率，還能推動社會和經(jīng)濟效益全面提升。

隨著數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展，公共數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)要素，其開發(fā)利用方式日益受到關注。2024年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，明確提出“鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權運營”。隨后，配套舉措《公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施規(guī)范（試行）》（公開征求意見稿）公布，標志著我國公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進入新的發(fā)展階段。在此背景下，筆者嘗試探討公共數(shù)據(jù)授權運營對公共數(shù)據(jù)開放可能帶來的潛在溢出效應。

一、公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀及問題分析

1.開放現(xiàn)狀

近年來，我國在公共數(shù)據(jù)開放方面取得積極進展。根據(jù)《2024中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告（省域）》的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年7月，我國已建立地方公共數(shù)據(jù)開放平臺243個，其中省級平臺28個、副省級及地級市平臺215個。這些平臺涵蓋交通、醫(yī)療、氣象等多個關鍵領域，為科研活動、企業(yè)創(chuàng)新以及公共服務提供了重要數(shù)據(jù)支持。

2.存在問題

盡管取得一定成效，但與我國龐大的公共數(shù)據(jù)體量相比，數(shù)據(jù)開放的深度和廣度依然不足，主要表現(xiàn)為：開放數(shù)量有限，許多公共數(shù)據(jù)資源尚未進入開放目錄；更新不及時，數(shù)據(jù)更新頻率較低，難以滿足快速變化的社會和經(jīng)濟需求；部分部門對數(shù)據(jù)開放缺乏積極性，數(shù)據(jù)流通存在信息孤島現(xiàn)象。

3.原因分析

通過簡單的成本收益模型，可以解釋當前公共數(shù)據(jù)開放程度不足的原因。假設公共數(shù)據(jù)開放的社會收益為υ(r)，成本為с(r)，其中，r為公共數(shù)據(jù)的開放程度， 為因安全和隱私限制所能達到的開放上限。

收益函數(shù)υ(r)是邊際報酬遞增的，因為數(shù)據(jù)的復用效應和疊加效應導致公共數(shù)據(jù)開放收益隨著開放程度提高加速遞增（υ″(r)＞０）。在開放初期，由于利用率較低，收益增長較慢，隨著開放程度提升，數(shù)據(jù)的多樣化應用逐步釋放更高的社會效益。

成本函數(shù)с(r)是邊際遞減的。公共數(shù)據(jù)開放的成本包括固定成本（如基礎設施建設）和可變成本（如數(shù)據(jù)收集與存儲）。可變成本呈現(xiàn)邊際遞減特性（с″(r)＜０），因為規(guī)模經(jīng)濟和技術進步逐漸降低了單位新增數(shù)據(jù)開放的成本。公共數(shù)據(jù)開放的成本收益曲線如圖1所示。

從圖1可以看出，當開放程度達到r*后（A點），公共數(shù)據(jù)開放帶來的社會收益開始大于成本，在理想情況下政府會持續(xù)推進開放直至上限 處，以實現(xiàn)社會福利最大化。然而在現(xiàn)實中，開放程度通常停留在r０處（r*之前），因為此時公共數(shù)據(jù)開放的成本遠大于收益，導致政府在進一步推動開放上面臨相應挑戰(zhàn)。

二、授權運營加速公共數(shù)據(jù)開放進程的機制分析

政務數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放和授權運營，是公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的3種重要方式，各有側重，互為補充。開放主要是面向企業(yè)和社會公眾，在維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密的前提下，利用互聯(lián)網(wǎng)依法依規(guī)有序開放數(shù)據(jù)，旨在提升政府透明度、支持科研創(chuàng)新和優(yōu)化公共服務。而授權運營則針對無法直接開放但社會有迫切需求的公共數(shù)據(jù)資源，通過授權給專門的運營機構進行開發(fā)治理，基于使用場景加工成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術服務，最終以市場化方式公平提供，為社會創(chuàng)造額外收益。

1.授權運營不會擠占開放空間

從社會整體收益角度看，將本應開放的公共數(shù)據(jù)劃入授權運營目錄會削弱數(shù)據(jù)的普惠性，限制其在更廣泛場景中的價值發(fā)揮，導致整體社會效益下降。然而，授權運營本質上是為無法直接開放的公共數(shù)據(jù)找到合規(guī)、高效的開發(fā)和利用路徑。通過明確劃分公共數(shù)據(jù)開放和授權運營范圍，能夠確保符合條件的公共數(shù)據(jù)優(yōu)先開放，同時通過授權運營模式釋放更多敏感數(shù)據(jù)的潛在價值，實現(xiàn)兩種方式的協(xié)同補充。

2.授權運營能夠有效降低公共數(shù)據(jù)開放成本

公共數(shù)據(jù)開放通常需要投入大量資源進行技術基礎設施建設、數(shù)據(jù)治理制度完善以及標準化流程設計，這些構成了高昂的固定成本。而授權運營通過引入市場化機制和專業(yè)運營機構的力量，在制度設計和技術支持方面為開放分擔了這些成本。例如，運營機構在數(shù)據(jù)清洗、脫敏和加工過程中所構建的數(shù)據(jù)平臺和技術框架，不僅滿足了自身的運營需求，也為公共數(shù)據(jù)開放提供了現(xiàn)成的技術基礎，顯著降低了開放過程中對新平臺和新系統(tǒng)的額外投入需求。

3.成本收益分析

通過上述分析可知，授權運營不僅不會對公共數(shù)據(jù)開放造成擠占，還能夠有效降低開放的固定成本和可變成本。具體而言，授權運營對數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化和基礎設施的支持使得開放的成本函數(shù)с(r)不斷下降，而開放的收益函數(shù)υ(r)則保持不變。這種機制可以顯著提高公共數(shù)據(jù)開放的社會效益，加速政府開放進程，具體過程如圖2所示。

從圖2可以看出，隨著授權運營的推進，開放的成本函數(shù)с(r)??曲線不斷下移，成本函數(shù)與收益函數(shù)的交點由A點移動到B點，交點的左移意味著開放的臨界點發(fā)生了變化，即當開放程度達到r′后，公共數(shù)據(jù)開放帶來的社會收益開始大于成本。此時，政府便會持續(xù)推進公共數(shù)據(jù)開放至上限 ，大幅縮短開放的時間進程。

進一步假設成本函數(shù)繼續(xù)下移至更低的曲線с３(r)，如圖3所示。在這一情況下，當前開放程度r０對應的社會收益已經(jīng)等于成本，公共數(shù)據(jù)開放的凈收益即將顯現(xiàn)。此時，政府在即期便會進一步擴大開放范圍，直至開放達到社會收益最大化的上限 。這種動態(tài)優(yōu)化過程說明，授權運營為公共數(shù)據(jù)加速開放創(chuàng)造了條件。

總之，授權運營通過降低開放門檻和成本，不僅加速了公共數(shù)據(jù)開放進程，也為社會整體收益持續(xù)增長提供了保障。

三、公共數(shù)據(jù)開放與授權運營的協(xié)同發(fā)展路徑

在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)和利用過程中，授權運營與開放之間的協(xié)調發(fā)展至關重要，兩者的協(xié)同發(fā)展不僅能提升公共數(shù)據(jù)資源的利用效率，還能推動社會和經(jīng)濟效益的全面提升。現(xiàn)從加強協(xié)同機制、探索場內(nèi)交易模式和構建多層次數(shù)據(jù)交易市場3個方面探討協(xié)同發(fā)展路徑。

1.加強協(xié)同機制，提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效率

建立健全協(xié)同機制是實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源高效開發(fā)與利用的關鍵。協(xié)同機制主要包括3個層面：一是政務數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放和授權運營的協(xié)同。明確三者相互關系，科學分類和規(guī)范管理公共數(shù)據(jù)資源，確保多維度開發(fā)利用，充分釋放公共數(shù)據(jù)的社會價值和經(jīng)濟潛力。二是部省協(xié)同。明確部省在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用中的職責分工，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和開發(fā)規(guī)則，避免因管理割裂導致資源浪費。三是區(qū)域協(xié)調。加強跨區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián)互通機制，推動區(qū)域間公共數(shù)據(jù)資源整合與共享，打破數(shù)據(jù)壁壘，提升公共數(shù)據(jù)在區(qū)域層面流通效率。

2.探索場內(nèi)交易模式，提升公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效果

場內(nèi)交易模式為公共數(shù)據(jù)流通提供規(guī)范、安全、透明的交易平臺，推動公共數(shù)據(jù)資源的市場化配置和高效利用。通過場內(nèi)交易，公共數(shù)據(jù)資源流通路徑更加清晰，交易過程更加標準化，能夠有效降低交易成本，提升公共數(shù)據(jù)授權運營效率。同時，授權運營對公共數(shù)據(jù)開放具有促進作用，場內(nèi)交易模式為授權運營提供更高效的轉化通道和更廣闊的流通平臺，進一步加快公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用進程。

3.構建多層次數(shù)據(jù)交易市場，提升公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效用

當前，地方公共數(shù)據(jù)授權運營的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務主要服務于本地市場，導致其應用范圍受到限制，制約公共數(shù)據(jù)資源在全國范圍廣泛應用和支持能力。需要構建一個多層次、高效、開放的數(shù)據(jù)交易市場，以突破地方市場限制，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源全國性共享和流通交易。這種多層次數(shù)據(jù)交易市場不僅能推動公共數(shù)據(jù)在地方、區(qū)域、全國等多層次市場之間流動，也能為各類數(shù)據(jù)需求提供靈活的解決方案，支持跨行業(yè)、跨區(qū)域公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用，最大化公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效用。（上海數(shù)據(jù)交易所供圖）

（作者：季強，上海數(shù)據(jù)交易所研究院研究員；韋志林，上海數(shù)據(jù)交易所副總經(jīng)理、研究院院長）