近年來，我國(guó)在公共數(shù)據(jù)開放方面取得積極進(jìn)展，但與我國(guó)龐大的公共數(shù)據(jù)體量相比，數(shù)據(jù)開放的深度和廣度依然不足。因此，在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)和利用過程中，授權(quán)運(yùn)營(yíng)與開放之間的協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要，兩者協(xié)同發(fā)展不僅能提升公共數(shù)據(jù)資源利用效率，還能推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益全面提升。

隨著數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展，公共數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)要素，其開發(fā)利用方式日益受到關(guān)注。2024年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，明確提出“鼓勵(lì)探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”。隨后，配套舉措《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》（公開征求意見稿）公布，標(biāo)志著我國(guó)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進(jìn)入新的發(fā)展階段。在此背景下，筆者嘗試探討公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)對(duì)公共數(shù)據(jù)開放可能帶來的潛在溢出效應(yīng)。

一、公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀及問題分析

1.開放現(xiàn)狀

近年來，我國(guó)在公共數(shù)據(jù)開放方面取得積極進(jìn)展。根據(jù)《2024中國(guó)地方公共數(shù)據(jù)開放利用報(bào)告（省域）》的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年7月，我國(guó)已建立地方公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)243個(gè)，其中省級(jí)平臺(tái)28個(gè)、副省級(jí)及地級(jí)市平臺(tái)215個(gè)。這些平臺(tái)涵蓋交通、醫(yī)療、氣象等多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，為科研活動(dòng)、企業(yè)創(chuàng)新以及公共服務(wù)提供了重要數(shù)據(jù)支持。

2.存在問題

盡管取得一定成效，但與我國(guó)龐大的公共數(shù)據(jù)體量相比，數(shù)據(jù)開放的深度和廣度依然不足，主要表現(xiàn)為：開放數(shù)量有限，許多公共數(shù)據(jù)資源尚未進(jìn)入開放目錄；更新不及時(shí)，數(shù)據(jù)更新頻率較低，難以滿足快速變化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需求；部分部門對(duì)數(shù)據(jù)開放缺乏積極性，數(shù)據(jù)流通存在信息孤島現(xiàn)象。

3.原因分析

通過簡(jiǎn)單的成本收益模型，可以解釋當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開放程度不足的原因。假設(shè)公共數(shù)據(jù)開放的社會(huì)收益為υ(r)，成本為с(r)，其中，r為公共數(shù)據(jù)的開放程度， 為因安全和隱私限制所能達(dá)到的開放上限。

收益函數(shù)υ(r)是邊際報(bào)酬遞增的，因?yàn)閿?shù)據(jù)的復(fù)用效應(yīng)和疊加效應(yīng)導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)開放收益隨著開放程度提高加速遞增（υ″(r)＞０）。在開放初期，由于利用率較低，收益增長(zhǎng)較慢，隨著開放程度提升，數(shù)據(jù)的多樣化應(yīng)用逐步釋放更高的社會(huì)效益。

成本函數(shù)с(r)是邊際遞減的。公共數(shù)據(jù)開放的成本包括固定成本（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）和可變成本（如數(shù)據(jù)收集與存儲(chǔ)）。可變成本呈現(xiàn)邊際遞減特性（с″(r)＜０），因?yàn)橐?guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)進(jìn)步逐漸降低了單位新增數(shù)據(jù)開放的成本。公共數(shù)據(jù)開放的成本收益曲線如圖1所示。

從圖1可以看出，當(dāng)開放程度達(dá)到r*后（A點(diǎn)），公共數(shù)據(jù)開放帶來的社會(huì)收益開始大于成本，在理想情況下政府會(huì)持續(xù)推進(jìn)開放直至上限 處，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。然而在現(xiàn)實(shí)中，開放程度通常停留在r０處（r*之前），因?yàn)榇藭r(shí)公共數(shù)據(jù)開放的成本遠(yuǎn)大于收益，導(dǎo)致政府在進(jìn)一步推動(dòng)開放上面臨相應(yīng)挑戰(zhàn)。

二、授權(quán)運(yùn)營(yíng)加速公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)程的機(jī)制分析

政務(wù)數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)，是公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的3種重要方式，各有側(cè)重，互為補(bǔ)充。開放主要是面向企業(yè)和社會(huì)公眾，在維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密的前提下，利用互聯(lián)網(wǎng)依法依規(guī)有序開放數(shù)據(jù)，旨在提升政府透明度、支持科研創(chuàng)新和優(yōu)化公共服務(wù)。而授權(quán)運(yùn)營(yíng)則針對(duì)無法直接開放但社會(huì)有迫切需求的公共數(shù)據(jù)資源，通過授權(quán)給專門的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)治理，基于使用場(chǎng)景加工成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)，最終以市場(chǎng)化方式公平提供，為社會(huì)創(chuàng)造額外收益。

1.授權(quán)運(yùn)營(yíng)不會(huì)擠占開放空間

從社會(huì)整體收益角度看，將本應(yīng)開放的公共數(shù)據(jù)劃入授權(quán)運(yùn)營(yíng)目錄會(huì)削弱數(shù)據(jù)的普惠性，限制其在更廣泛場(chǎng)景中的價(jià)值發(fā)揮，導(dǎo)致整體社會(huì)效益下降。然而，授權(quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上是為無法直接開放的公共數(shù)據(jù)找到合規(guī)、高效的開發(fā)和利用路徑。通過明確劃分公共數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍，能夠確保符合條件的公共數(shù)據(jù)優(yōu)先開放，同時(shí)通過授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式釋放更多敏感數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)兩種方式的協(xié)同補(bǔ)充。

2.授權(quán)運(yùn)營(yíng)能夠有效降低公共數(shù)據(jù)開放成本

公共數(shù)據(jù)開放通常需要投入大量資源進(jìn)行技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)治理制度完善以及標(biāo)準(zhǔn)化流程設(shè)計(jì)，這些構(gòu)成了高昂的固定成本。而授權(quán)運(yùn)營(yíng)通過引入市場(chǎng)化機(jī)制和專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的力量，在制度設(shè)計(jì)和技術(shù)支持方面為開放分擔(dān)了這些成本。例如，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)清洗、脫敏和加工過程中所構(gòu)建的數(shù)據(jù)平臺(tái)和技術(shù)框架，不僅滿足了自身的運(yùn)營(yíng)需求，也為公共數(shù)據(jù)開放提供了現(xiàn)成的技術(shù)基礎(chǔ)，顯著降低了開放過程中對(duì)新平臺(tái)和新系統(tǒng)的額外投入需求。

3.成本收益分析

通過上述分析可知，授權(quán)運(yùn)營(yíng)不僅不會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)開放造成擠占，還能夠有效降低開放的固定成本和可變成本。具體而言，授權(quán)運(yùn)營(yíng)對(duì)數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化和基礎(chǔ)設(shè)施的支持使得開放的成本函數(shù)с(r)不斷下降，而開放的收益函數(shù)υ(r)則保持不變。這種機(jī)制可以顯著提高公共數(shù)據(jù)開放的社會(huì)效益，加速政府開放進(jìn)程，具體過程如圖2所示。

從圖2可以看出，隨著授權(quán)運(yùn)營(yíng)的推進(jìn)，開放的成本函數(shù)с(r)??曲線不斷下移，成本函數(shù)與收益函數(shù)的交點(diǎn)由A點(diǎn)移動(dòng)到B點(diǎn)，交點(diǎn)的左移意味著開放的臨界點(diǎn)發(fā)生了變化，即當(dāng)開放程度達(dá)到r′后，公共數(shù)據(jù)開放帶來的社會(huì)收益開始大于成本。此時(shí)，政府便會(huì)持續(xù)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放至上限 ，大幅縮短開放的時(shí)間進(jìn)程。

進(jìn)一步假設(shè)成本函數(shù)繼續(xù)下移至更低的曲線с３(r)，如圖3所示。在這一情況下，當(dāng)前開放程度r０對(duì)應(yīng)的社會(huì)收益已經(jīng)等于成本，公共數(shù)據(jù)開放的凈收益即將顯現(xiàn)。此時(shí)，政府在即期便會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大開放范圍，直至開放達(dá)到社會(huì)收益最大化的上限 。這種動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程說明，授權(quán)運(yùn)營(yíng)為公共數(shù)據(jù)加速開放創(chuàng)造了條件。

總之，授權(quán)運(yùn)營(yíng)通過降低開放門檻和成本，不僅加速了公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)程，也為社會(huì)整體收益持續(xù)增長(zhǎng)提供了保障。

三、公共數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)的協(xié)同發(fā)展路徑

在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)和利用過程中，授權(quán)運(yùn)營(yíng)與開放之間的協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要，兩者的協(xié)同發(fā)展不僅能提升公共數(shù)據(jù)資源的利用效率，還能推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的全面提升。現(xiàn)從加強(qiáng)協(xié)同機(jī)制、探索場(chǎng)內(nèi)交易模式和構(gòu)建多層次數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)3個(gè)方面探討協(xié)同發(fā)展路徑。

1.加強(qiáng)協(xié)同機(jī)制，提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效率

建立健全協(xié)同機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源高效開發(fā)與利用的關(guān)鍵。協(xié)同機(jī)制主要包括3個(gè)層面：一是政務(wù)數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)的協(xié)同。明確三者相互關(guān)系，科學(xué)分類和規(guī)范管理公共數(shù)據(jù)資源，確保多維度開發(fā)利用，充分釋放公共數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)潛力。二是部省協(xié)同。明確部省在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用中的職責(zé)分工，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和開發(fā)規(guī)則，避免因管理割裂導(dǎo)致資源浪費(fèi)。三是區(qū)域協(xié)調(diào)。加強(qiáng)跨區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián)互通機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域間公共數(shù)據(jù)資源整合與共享，打破數(shù)據(jù)壁壘，提升公共數(shù)據(jù)在區(qū)域?qū)用媪魍ㄐ省?/p>

2.探索場(chǎng)內(nèi)交易模式，提升公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效果

場(chǎng)內(nèi)交易模式為公共數(shù)據(jù)流通提供規(guī)范、安全、透明的交易平臺(tái)，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的市場(chǎng)化配置和高效利用。通過場(chǎng)內(nèi)交易，公共數(shù)據(jù)資源流通路徑更加清晰，交易過程更加標(biāo)準(zhǔn)化，能夠有效降低交易成本，提升公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率。同時(shí)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)對(duì)公共數(shù)據(jù)開放具有促進(jìn)作用，場(chǎng)內(nèi)交易模式為授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供更高效的轉(zhuǎn)化通道和更廣闊的流通平臺(tái)，進(jìn)一步加快公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用進(jìn)程。

3.構(gòu)建多層次數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，提升公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效用

當(dāng)前，地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)主要服務(wù)于本地市場(chǎng)，導(dǎo)致其應(yīng)用范圍受到限制，制約公共數(shù)據(jù)資源在全國(guó)范圍廣泛應(yīng)用和支持能力。需要構(gòu)建一個(gè)多層次、高效、開放的數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，以突破地方市場(chǎng)限制，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源全國(guó)性共享和流通交易。這種多層次數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)不僅能推動(dòng)公共數(shù)據(jù)在地方、區(qū)域、全國(guó)等多層次市場(chǎng)之間流動(dòng)，也能為各類數(shù)據(jù)需求提供靈活的解決方案，支持跨行業(yè)、跨區(qū)域公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，最大化公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效用。（上海數(shù)據(jù)交易所供圖）

（作者：季強(qiáng)，上海數(shù)據(jù)交易所研究院研究員；韋志林，上海數(shù)據(jù)交易所副總經(jīng)理、研究院院長(zhǎng)）