開發區建設作為我國改革開放的成功實踐，為推動區域經濟社會發展起到了重要的引領和支撐作用，其中最關鍵的因子就是開發區精簡高效的管理體制釋放了發展活力。經過30多年的運行，受各種主客觀因素影響，開發區創辦之初“小機構、大服務”的管委會體制優勢明顯弱化，嚴重制約了開發區的運行與發展。

　　在全面深化改革的新形勢下，開發區作為體制創新的“探路者”，應將先行貫徹國家意志與實現園區持續發展結合起來，以深化管理體制改革再塑發展新優勢，真正成為承擔國家使命、率先轉型升級、帶動區域發展的重要支撐。

　　堅持一體化管理

　　開發區作為我國產業培育的重要平臺，其管理體制是否科學有效，是保持活力的關鍵所在。

　　因此，要堅持有利于探索體制改革新路徑、有利于當好產業建設排頭兵、有利于提高開發區經濟競爭力的原則要求，與依法行政理念相一致，與政府簡政放權相銜接，與現代市場經濟相適應，按照黨務與政務一體、事務與權力一體、管理與服務一體的思路，突出產業發展職能，堅持“授全權、負全責”原則，賦予管委會更大的自主發展權、自主改革權、自主創新權，真正將開發區打造成區域經濟開放開發主體。

　　一是立法規范。目前，國家法律沒有對開發區管委會的行政主體資格予以明確的立法界定，造成開發區管理體制缺乏規范性和穩定性。在目前國家層面立法暫時難以出臺的情況下，因地制宜制定出臺省級《開發區條例》，通過地方性法規形式明確開發區的功能定位及行政主體地位、組織管理體系、管理職能權限等內容，建立法治框架下開發區和政府的委托代理關系，解決開發區管理職能“缺位”“錯位”問題，為開發區管委會作為一級“法定機構”實施一體化管理提供法理支撐。

　　二是事權一致。堅持把開發區作為經濟發展的特區，統籌處理全面放權與依法依規、封閉運行與指導監督的關系，實行歸口管理，通過授權、委托、代理等方式賦予管委會行使同級政府的經濟社會管理權限及相應的經濟發展、市場監管、社會管理與公共服務職能，代表同級政府對開發區范圍內的各項具體事務實施統一領導和管理，變“條塊分權”為“事權統一”。選優配強開發區領導力量，注重保持開發區領導班子特別是管委會主要領導相對穩定，增強開發區自主發展能力和持續發展能力。管委會作為一級在授權范圍內獨立運行的經濟管理主體，聚焦產業建設主業，探索運用權責清單、負面清單、服務清單、監管清單“四張清單”的管理模式，再造行政權力運行標準和流程，為企業投資經營提供便利化規范化專業化服務。

　　三是理順關系。著眼改革目前管委會“條塊分割”的機構設置，建立一個自成體系、職能完整、獨立運行的管理機構，深化放管服改革，創新彌合開放區“以塊為主”體制與政府部門“條塊銜接”體制的關系，對涉及規劃、國土、財政、稅務、工商、公安等職能部門在開發區設有派出機構的，按照“能放則放、應放盡放”的原則要求，采取“2號章”形式將本部門行政審批權限依法下放派駐機構(政府職能部門為“1號章”)，或推行開發區承接相關職能部門行政權力事項清單動態管理制度，以“托管”模式將派駐機構劃轉為管委會內設機構予以統一管理，實現各項管理職能獨立高效運轉，行政審批事項在園區內辦結，增強開發區獨立運作能力及管理服務功能。

　　堅持效能化運行

　　應堅持效能導向，探索創新適應開發區發展需要的管理構架、業務模式、人事制度及激勵機制，從體制上解決開發區機構膨脹、運轉不暢、效能下降等弊端，重塑開發區體制機制新優勢，促進工作效率提速、服務企業提質。

　　一是構建“網絡中心型”的管理模式。堅持“一網聯通、流程管理、統分結合、精簡高效”，拓展智慧園區建設，以網絡信息技術為支撐，整合現有業務信息平臺，構筑互聯互通的一體化工作平臺，以其為支撐建立“管委會—內設機構—服務中心”為主線的三級行政管理架構，并采取以服務流程定工作流程、以工作流程定業務職能、以業務職能定工作席位、以工作席位定具體人員的辦法，形成職責明晰、交互合作、縱橫一體的網絡化、流程化、團隊化管理體系，實現管理扁平化、工作標準化、運轉高效化。其中，內設機構在上級編辦部門核定的編制總量范圍內，按照“突出經濟管理職能、黨政合署辦公、不搞上下業務對口”及“大部門、寬職能、綜合性”的思路，按規劃建設、經濟運行、投資促進、科技創新等四大支撐體系，綜合服務、人才服務、社會服務等三大服務體系及市場監管、內部監督等兩大保障體系，由管委會根據實際需要靈活設置職能部門，堅持事責權相統一原則自主配置工作職能，主要履行發展規劃、政策法規、年度計劃的研究制定及業務指導、統計分析、監督協調職責，推動內設機構工作模式由“包打天下”向“專司主營”轉變。服務中心作為管委會的二級機構及實施一線，與內設機構形成工作前后臺的關系，堅持目標管理、自主營運、風險管控原則，視情設立招商中心、產業促進中心、創新創業服務中心、投融資服務中心、土地開發中心、公共資源交易中心、中介組織管理中心、政務服務中心、社會保障中心等若干服務平臺，為企業和群眾提供一站式服務，從而理順管委會工作機構管理與服務的關系，實現“管理升級、力量下沉、服務前移”。此外，為提高開發區管委會重大事項決策的科學化水平，應推行“重大決策咨詢制度”，組織相關專家、企業家及專職咨詢機構參與決策預研，使各項咨詢建議更好地轉化為決策成果，推動發展。

　　二是再造“服務導向型”的工作流程。按照制度創新、服務集成、程序簡化、效率提升的思路，著眼為企業和群眾提供優質高效服務，以工作流程再造為中心，重塑管理鏈和服務鏈。各部門根據崗位職責和服務項目，列出本部門責任清單和服務清單，對照清單，堅持職責、標準、制度、管理、考評一體，科學確定各項業務開展的步驟程序，形成關鍵業務流程描述，使崗位職責體現在流程中，規章制度融入在流程中，便捷高效落實在流程中，形成一個人人有職責、事事有程序、干事有標準、進度有控制、過程有痕跡、績效有考核的標準化工作流程管理體系，消除人浮于事、扯皮推諉、職責不清、執行不力等痼疾，實現服務規范、運行有序、效率提高。尤其具有行政審批職能的部門，應圍繞“集成、實效”要求，打破原先審批權分散在各職能部門的狀況，推行“一枚印章審批”的集中審批模式，將工作流程細化到告之、受理、審查、流轉、決定、批復、督辦、立卷歸檔等具體環節和辦理每一個階段事項所需材料及辦理時限，做到環節最少、效率最高、服務最優。

　　三是營造“績效驅動型”的創業生態。借鑒現代企業人力資源“契約型”管理的做法，推行干部編內任職與崗位聘職相分離、干部人事檔案管理與合同聘用管理相分離、檔案工資與實際薪酬相分離的“雙軌運行”管理，搞活用人制度，完善激勵機制，營造良好生態，讓每個人都能充分釋放自己的潛能，創造卓越的業績。建立以全員聘用為核心的人事管理機制，除黨工委、管委會、紀工委負責人由上級組織部門任用外，其余均按照因事設崗的原則，科學設置各部門領導職位和工作人員崗位數，逐一對應編制崗位說明書，采取競聘上崗、雙向選擇、定期考核、末位淘汰等辦法，形成能者上、庸者讓、劣者汰的選人用人導向，推動人事管理由“身份管理”向“崗位管理”轉變，由“行政關系”向“聘任關系”轉變。

　　同時，建立開發區與黨政機關的干部交流長效機制，解決開發區干部“晉升通道窄”問題。通過公開選拔方式，面向社會招聘各類優秀人才到開發區工作，改變開發區選人用人渠道單一的窘境。對招商、創業孵化、投融資等服務中心的管理團隊探索推行職業經理人制度，實現“讓專業的人做專業的事”，多措并用優化人力資源結構，為開發區持續發展提供堅實的人才支撐;建立以績效考核為核心的激勵體系，發揮考核評價的“指揮棒”作用，推行以工作業績為中心的“實績量化考核+綜合評價考核”全員績效考評制，將績效考核結果與績效工資、評先評優直接掛鉤，并作為職務調整、崗位變動以及聘用合同續訂、終止的重要依據，營造崇尚實干、注重實績、創先爭優的良好氛圍;建立以績效工資為核心的薪酬體制，堅持“效率優先、兼顧公平”的收入分配原則，打破身份年資限制，科學設計崗位職級體系，全員實行“崗位工資+績效工資”的薪酬管理。其中，崗位工資對應聘任崗位，參照國家現行工資政策規定予以確定;績效工資在依據開發區經濟發展水平動態確定績效工資基本系數框架內，綜合工作性質、聘用崗位及個人業績等因素分級分類予以確定，實現以崗定薪、按績取酬、優績優酬。

　　堅持模塊化服務

　　所謂模塊化服務，是指基于效率導向，通過集成各類服務要素搭建形成不同的服務功能模塊，為企業投資運營提供個性化、規范化、便捷化的綜合服務，以服務指數的提升推高產業發展能級。這也正是深化開發區管理體制改革創新的終極價值指向。

　　一是搭建審批服務模塊。以政務服務中心為載體，按照一個窗口流轉、一枚印章審批的思路，建立“規權、服務、監管”三位一體的行政審批管理體系，堅持“清單之外無審批、法無授權不可為”的原則要求，圍繞項目建設、企業登記、投資服務等主題，編制本級行政審批項目清單并實行目錄化管理，推行“清單告之、一表登記、內部流轉、鏈條審批、限時辦結”的服務模式，對簡單事項實行立等審批，對聯辦事項實行一窗辦理，對關聯審批實行一章多效，對網上審批實行一次領證，尤其對重大項目的審批提供全程幫辦服務，實現“園區事園內辦結”。打破以往“申請材料齊全且符合法定形式后再受理”的傳統審批模式，結合申報單位誠信管理機制，簡化審批流程，將補充材料環節與審批環節并軌，推行行政審批“容缺受理”模式，為企業投資落戶開辟“綠色高速通道”。以強化智慧政務建設為牽引，開發“一網通辦”服務平臺APP客戶端，線上線下結合服務企業“零距離”。完善事中事后監管體系，強化風險防控和問責機制建設，打造市場化法治化便捷化的營商環境，激發市場主體活力。

　　二是搭建公共服務模塊。應在完善生活性公共服務設施，提升開發區城市功能品質的同時，圍繞服務產業發展、促進企業創新，按照“政府引導、市場運作、共建共享、服務企業”的原則要求，將公共服務平臺植根于企業的經營價值鏈上，整合開發區政策、科技、融資、人才等服務資源，重點布局建設數據信息(同類產業共用共享的行業數據，以及為企業提供法律法規、政策、技術、產品、標準、人才、市場等各類信息服務)、研發設計、公共技術、科技金融、創業孵化、小試中試、檢驗認證、市場開拓、上市培育等生產性公共服務平臺，以產學研服務聯盟、中小企業服務聯盟、產業發展聯盟、技術創新服務聯盟等形式為園區企業提供模塊化服務，為企業運營創造良好的生態環境。同時，通過搭建具有開放共享效應的公共服務平臺，并以“服務券”方式補貼企業所需服務費用來降低企業經營成本，增強開發區宏觀規劃管理產業發展的話語權及影響力。

　　三是搭建中介服務模塊。國內外開發區發展實踐證明，完善的中介服務是開發區基礎服務體系的重要組成部分，也是提升開發區服務功能和效率的重要支撐。改革創新開發區管理體制，應進一步厘清政府與市場的邊界，加大服務外包力度，將可以由社會組織開展的業務放手交給中介組織，以“政府買單、中介服務、企業受益”運營模式，發揮中介服務在聯系聚集項目源、人才源、企業源和構筑技術創新體系等方面的橋梁作用，使之成為開發區管理與服務功能的有效延伸，實現“小管理、大中介、強服務”。管委會主要從政策制度方面鼓勵和支持社會力量創辦中介服務機構，規范中介服務機構從業人員資質標準和從業行為，促進各類中介服務機構充分發展、競爭有序、誠信經營。

　　(作者單位：昆明高新區發展戰略研究院)